Wer ist das Volk? Über die Quantität der Demokratie

Wien wächst – und ebenso das Demokratiedefizit. Aufgrund der Kopplung des Wahlrechts an die österreichische Staatsbürgerschaft ist mittlerweile ein Viertel der ständig hier lebenden Menschen von der politischen Mitbestimmung ausgeschlossen; besonders betroffen sind u.a. die Leopoldstadt, Favoriten und Rudolfsheim-Fünfhaus. Es trifft vor allem die Jungen (ab 65 Jahren beträgt der AusländerInnenanteil österreichweit weniger als vier Prozent), die zwar den Gesetzen unterworfen sind, jedoch nicht an deren Entstehung und Veränderung mitwirken dürfen, weil sie den „falschen“ Pass haben. Wenn spätestens im Jahr 2030 die ZweimillioneneinwohnerInnengrenze überschritten sein wird, aber die gesetzlichen Bestimmungen gleich bleiben, wird sich die Zahl der Wahlrechtslosen dem Drittel annähern. Kann man dann überhaupt noch von Demokratie sprechen?

Tamara Ehs*

Demographie und Demokratie

Dieser Ausschluss eines durch Migration immer größer werdenden Teils der Bevölkerung delegitimiert die politisch verfasste Gesellschaft von ihrer demokratischen Basis her. Wer demnach „Mehr Demokratie!“ fordert, darf nicht nur die qualitative (z.B. direkte Demokratie), sondern muss stets auch die quantitative Komponente von Demokratie im Blick behalten: das demokratische Ideal der Identität von Gesetzgeber und Gesetzesadressat. Die Qualität der Demokratie misst sich nämlich auch daran, wie groß der zahlenmäßige Unterschied zwischen Rechtsunterworfenen und Wahlberechtigten ist.

Aus der Geschichte wissen wir, dass sich gerade Einwanderungsländer dieser demographischen als demokratischen Herausforderung bewusst waren und Lösungen fanden: Die Vorstellung, dass Wahlrecht und Staatsbürgerschaft unabhängig voneinander bestehen können, war bis in die 1930er Jahre etwa in den USA stark verbreitet. In mehreren Staaten der USA war es üblich, dass ZuwandererInnen bereits politische Rechte hatten, bevor sie zu StaatsbürgerInnen wurden. Dies war als eine Art Vorbereitung oder Schulung in staatsbürgerlichen Aufgaben gedacht. Dem entspricht auch die heutige Praxis mancher Staaten, politische Rechte auf kommunaler Ebene früher zu gewähren als auf nationalstaatlicher.

Auch Wien wollte diesen Weg 2002 einschlagen, musste sich aber dem Bundesrecht beugen. Seither ist in Europa sowohl in die ideologische Debatte als auch in die rechtspolitische Praxis einige Bewegung gekommen: 15 von 28 EU-Mitgliedstaaten erlauben bestimmten Gruppen von im Land lebenden Drittstaatsangehörigen mittlerweile die Teilnahme an kommunalen Wahlen; sechs EU-Mitgliedstaaten haben das Wahlrecht für bestimmte ausländische Staatsangehörige gar auf Wahlen regionaler Ebene ausgedehnt. Österreich findet sich damit bereits in einer Minderheitenposition wieder; ebenso wie Deutschland, wo allerdings jüngst der Bremer Staatsgerichtshof das Problem ganz grundsätzlich (und grundgesetzlich) thematisierte: Obwohl der Vorstoß der Landesregierung, EU-BürgerInnen das Wahlrecht auf Landesebene zu gewähren, auch hier an der Bundesverfassung scheiterte, legte das Gericht dar: „Zu erwägen ist, ob die in Art. 1 Abs. 1 GG verankerte Menschenwürde dazu verpflichtet, eine Kongruenz zwischen dem Wahlvolk und den dauerhaft von deutscher Staatsgewalt Betroffenen herzustellen.“ (Staatsgerichtshof der Freien Hansestadt Bremen).

Das bringt mich zur rechtsphilosophischen Frage: Wann wird denn aus einem Menschen ein Teil eines (Wahl-)Volkes? Welchem Volksbegriff hängt unser Rechtsystem an, dass wir derart viele Wahlrechtslose verantworten? Politisch korrekt ist die Rede vom Volk heute verpönt, denn auf das Volk (und dessen bekannt gesundes Empfinden) setzen vor allem rechte Parteien. Dabei meinte Volk bei Rousseau, Kant etc. nur den demos, den Träger der Souveränität, als funktionale Gleichsetzung von Volks- mit Rechtsgemeinschaft; das heißt: Volk sind alle, die den gleichen Gesetzen unterstehen.

KulturbürgerIn?

Die Frage „Wer ist das Volk?“ ist die Grundfrage der Demokratie, weil jede Frage nach der Legitimität auf die Frage nach der demokratischen Qualität hinausläuft. Wie jedoch gegenwärtige Gesetze zeigen, hängt die Staatsbürgerschaft noch immer an der Idee einer substantiell homogenen, kulturell (über Sprache, Werte, Schicksal und dergleichen) begründeten Volksgemeinschaft. So haben – wie in jüngerer Zeit immer mehr europäische Länder (z.B. Dänemark, Großbritannien, die Niederlande) – auch Österreich und Deutschland den Erwerb der Staatsbürgerschaft an die Absolvierung von Tests gebunden, die nicht nur praktische Fragen im Sinne von politischer Bildung zur demokratischen Teilhabe beinhalten, sondern auch konkret kulturelles Wissen abfragen. Der Test, den vom Land Wien zu betreuende StaatsbürgerschaftswerberInnen zu bestehen haben, fragt nicht nur „Welche politischen Parteien sind derzeit im Wiener Gemeinderat vertreten?“, sondern auch „Wo wohnte Erzherzogin Maria Theresia im Sommer?“

Dem Gesetzgeber ist folglich ein inhaltlich beladenes Bild des Volkes immanent, das durch Einwanderungs-, Minderheiten-, und Staatsbürgerschaftsgesetze zurechtgeschneidert und gestützt wird. An die Stelle des Loyalitätszeugnisses qua Blutsbande treten heute andere Mechanismen wie eben das Abfragen von das Volk als kulturell-geistige Gemeinschaft konstituierenden Heldennamen, historischen Daten oder kulturellen Gepflogenheiten, mit denen das gleichsam familiäre Treueverhältnis zum Staat bekundet werden muss, um dessen Fortbestand, die Carl Schmittsche „politische Einheit des Volkes“, zu gewährleisten.

GeldbürgerIn?

Ein Blick in die Rechtsgeschichte zeigt allerdings, dass es schon einmal ein AusländerInnenwahlrecht auf Gemeindeebene gab. Nach dem Provisorischen Gemeindegesetz aus 1849 war die mittellose Schicht vom Wahlrecht ausgeschlossen, aber sowohl Frauen als auch Ausländer hatten grundsätzlich das Recht zu wählen, wenn sie nur eine gewisse Steuerleistung erbringen konnten, also reich waren. Der Volksbegriff ist demnach relativ. Erst später – und bis heute – stellt man auf die Staatsbürgerschaft ab. Österreich wird im europäischen Vergleich hinsichtlich der Einbürgerungsmöglichkeiten zudem als „tendenziell ungünstig“ eingestuft. Negativ ins Gewicht fällt vor allem, dass auch Personen in zweiter oder dritter Generation mit nur geringfügigen Erleichterungen den gesamten Einbürgerungsprozess durchlaufen müssen.

Mit dem offenen Volksbegriff der Aufklärung hat dies nicht mehr viel gemein, sondern eher mit Immanuel Kants Feststellung: „Wo staat und volk zwey verschiedene Personen sind ist despotism.“ Die menschenfreundliche Volksidee der Aufklärung zeigt aber bis heute einen Perspektivenwechsel auf: Nicht eine vorpolitische Identität macht darin das Volk, sondern erst durch demokratische Prozesse wird ein Volk als solches in Permanenz hergestellt. Das Volk wird demnach erst durch Handlung zum Volk. Diese Idee abstrahiert von jeder Blutsverwandtschaft und jeder geistig-kulturellen Integration als Bekenntnis zum Staat, indem sie einzig auf den individuellen Willensakt der Zugehörigkeit abstellt, der nicht einmal explizit – durch Ansuchen um eine Staatsbürgerurkunde – erfolgen muss, sondern implizit durch nicht bloß vorübergehenden Aufenthalt in der jeweiligen Rechtsgemeinschaft Ausdruck findet. Zu welchem Volk man gehört, hängt demnach letztlich vom gewählten Aufenthaltsort ab.

DaseinsbürgerIn!

Die politische Identität der/des Einzelnen mit dem Gemeinwesen erfolgt nach diesem Prinzip nicht aufgrund eines Seins, sondern eines Tuns. Es bedarf keiner Einbürgerung als biologistischer „Naturalisierung“, die auf Integration abzielt, womit AusländerInnen zu „guten ÖsterreicherInnen“ gemacht werden und damit auch das Wahlrecht erwerben, sondern es bedarf der Öffnung hin zu einem Volksbegriff, wo Demokratie die Herrschaft des demos, nicht des ethnos ist. Das würde in der Praxis den Erwerb politischer Teilhaberechte ohne vorangegangene Verleihung der Staatsbürgerschaft bedeuten. Nicht die Geburt oder das bürokratische Ermessen auf Basis mehr oder weniger nachvollziehbarer Kriterien (Stichwort Staatsbürgerschaftstest) sollten entscheidend sein, sondern es sollte gelten: BürgerIn ist, wer hier ist. Das Kriterium der Wahlberechtigung wäre jenes des dauerhaften Aufenthalts (nach Rainer Bauböck: „Wohnbürgerschaft“). Wer Gesetzen dauerhaft unterworfen ist, soll sie auch mitgestalten können. Man ist nicht WienerIn, weil man den richtigen Pass hat, sondern weil man (für eine gewisse Dauer) hier lebt und damit nolens volens die Stadt mitgestaltet. Alles andere ist ein wahlrechtliches Apartheidsystem.

* Tamara Ehs ist Politikwissenschafterin in Wien und Salzburg; Mitglied des wissenschaftlichen Beirats zur SPÖ-Programmdiskussion