Haushaltsrechtsreform 2013

Die Grundlage einer modernen Verwaltung

Rafael Wildauer und Georg Feigl haben in Ihren Beiträgen im Blog der Sektion 8 sowohl klare Worte zum Einsparungspotential in der öffentlichen Verwaltung als auch zu möglichen Missverständnissen und Defiziten gefunden, mit denen der öffentliche Diskurs über die Modernisierung der Administration behaftet ist. Ebenso wird angedeutet, dass die Verwaltungsreform schon längst die rhetorische Ebene verlassen hat und beispielsweise durch das neue Haushaltsrecht, dessen zweite Phase 2013 in Kraft treten wird, einen Paradigmenwechsel in der öffentlichen Verwaltung bewirkt. Welche Logik dem zu Grunde liegt, welche Instrumente in der modernen Verwaltung zur Anwendung kommen werden und was die demokratiepolitischen und finanziellen Implikationen dieses fundamentalen Wandels sind, ist Thema dieser Replik.

Christof Brandtner

Das neue Haushaltsrecht

Die Verwaltungsreform muss nicht notwendigerweise aus „tausenden Einzelprojekten“ bestehen, wie das neue Haushaltsrecht des Bundes – also die Regelung von Planung, Vollzug und Kontrolle der öffentlichen Finanzen – beweist. Die Verfassungsänderung wurde bereits 2007 einstimmig im Parlament beschlossen und tritt 2013 vollständig in Kraft. Während in der ersten Phase eine höhere Budgetdisziplin und die langfristige Finanzplanung (durch das jährlich im Frühjahr auf 4 Jahre zu beschließende Finanzrahmengesetz, das Ausgabenobergrenzen für das im Herbst zu beschließende Budget enthält) im Zentrum standen, bringt die zweite Etappe mit der Wirkungsorientierten Haushaltsführung vergleichsweise fundamentale Änderungen in der Budgetplanung mit sich: Das neue Haushaltsrecht schafft damit die Grundlage für eine moderne Verwaltung im Sinne eines öffentlichen Managements.

Die Eckpunkte der so genannten Wirkungsorientierten Haushaltsführung sind (1) die Steuerung durch Wirkungen statt durch Inputs, (2) mehr und transparentere Informationen und (3) eine Flexibilisierung der Verwaltungseinheiten. Details dazu: Anhang*.

Die Logik der Verwaltungsreform

Die Ziele von Public Management, der dahinterstehenden Disziplin, können auf zwei Ebenen unterschieden werden. Erstens zielt eine externe Strukturreform darauf ab, die Rahmenbedingungen des Verwaltungshandelns zu verändern. Dazu soll unter anderem ein neues Rollenverständnis von Politik und Verwaltung geschaffen werden, in dem die Legislative als Auftraggeberin die Richtung vorgibt, während die Auftragnehmerin Verwaltung ihre Aufgaben möglichst effektiv und effizient erfüllt. Die Schaffung einer künstlichen Marktlogik gehört ebenso zur Strukturreform wie die Ausgliederung einzelner Aufgaben und Änderungen rechtlicher Grundlagen die das Verwaltungshandeln bedingen, wie im Fall des Haushaltsrechts. Auch die in den vorangehenden Beiträgen ausführlich diskutierte Föderalismusreform fällt hierunter.

Auf der Mikroebene steht zweitens die Binnnenreform, also die Einführung und Optimierung von konkreten Werkzeugen, die in Verwaltungsführung und –handeln zur Anwendung kommen. Über die Anwendung von betriebswirtschaftlichen Rechensystemen in den Dienststellen hinaus fallen hierunter auch strategische Ansätze (etwa die Schaffung von Leitbildern), Qualitätsmanagement, Dienstleistungsorientierung, die Definition von Produkten der Verwaltung, die Steuerung mittels operationalisierter Wirkungs- und Leistungsziele etc. Letztere findet sich im Kontraktmanagement, also beispielsweise bei den Leistungsverträgen zwischen den Universitäten und dem Bund wieder. Bei vielen Maßnahmen im Bereich der Binnenreform ist eine starke Prägung durch den so genannten Managerialismus festzustellen, der zurecht häufig aufgrund seiner teilweise undifferenzierten und mehrwertlosen Übernahme betriebswirtschaftlicher Instrumente kritisiert wird.

Es geht im Public Management aber nicht darum, das Verwaltungshandeln möglichst dem vermeintlich effizienteren privaten Sektor nachzuempfinden. Vielmehr sollen sinnvolle Instrumente, die sich Unternehmen zunutze machen, intelligent und mit einem Bewusstsein für die Besonderheiten des öffentlichen Sektors in der Verwaltung einzusetzen. Dass dadurch eine Unterstützung des Gemeinwohlziels erreicht wird und die Bemühungen nicht in einer Quasi-Profitorientierung des auf ein absolutes Minimum reduzierten Staates münden, muss eines der prioritären Ziele der Implementierung des neuen Instrumentariums sein. Eine solche Fehlinterpretation ist allerdings gleichsam katastrophal wie gerade im österreichischen Diskurs angesichts der Vorteile einer objektiven und korruptionsfreien Verwaltung, die das Rückgrat des Sozialstaates bildet, unseriös. Außerdem ist diese radikale Sichtweise hoffentlich ebenso Geschichte wie Reagan und Thatcher, die als VerfechterInnen des Minimalstaates gerne zur Diskreditierung von moderner Verwaltungsführung genannt werden.

Die österreichischen ReformerInnen sind bei der Übernahme der vielfältigen Public-Management-Konzepte, gerade was die Strukturreformen betrifft, äußerst selektiv vorgegangen. Abgesehen von öffentlichen Ausschreibungen und internationalen Best-Practice-Vergleichen wurde von der vom Public Management geforderten Schaffung eines künstlichen Wettbewerbs beispielsweise Abstand genommen. Eine umfassende Bundesstaatsreform, die die Zusammenführung der Aufgaben- und Ausgabenverantwortung und die Abschaffung von Doppelgleisigkeiten beinhaltet, scheitert allerdings seit Jahrzehnten an einer Mischung aus Realitätsverweigerung und dem Drang zum Machterhalt einiger AkteurInnen. Sie ist dringend notwendig, wie der Österreichkonvent, der Rechnungshof, das Wirtschaftsforschungsinstitut, einige ParlamentarierInnen etc. festgestellt und ausführlich argumentiert haben. Ein Defizit der Haushaltsrechtsreform 2013 ist, dass sie nur auf Bundesebene eingeführt werden konnte, weil sich die Länder sogar gegen eine Kann-Klausel gesträubt haben. Wie in Zukunft mit diesem Problem umgegangen wird, ist Sache der Landes- und Bundespolitik. Radikale Lösungen, wie die von Bruno Rossmann in Anlehnung an die deutsche Debatte vorgeschlagene Zusammenlegung von Bundesländern, erscheinen sinnvoll. Franz Fiedler war aber vermutlich nicht der letzte, der sich an einer Föderalismusreform die Zähne ausgebissen hat.

Eine Frage der Legitimation

Einige AutorInnen üben Kritik daran, dass die Ansätze des Public Management in Österreich derzeit nicht gänzlich mit den hohen demokratischen Ansprüchen kompatibel sind, die an eine Verwaltung gestellt werden dürfen. Tatsächlich haben die progressiven Kräfte – angesichts des naturgemäß fehlenden Willens bei den Konservativen – bis jetzt darin versagt, die in die Wege geleitete Modernisierung der Verwaltung mit den notwendigen partizipativen Instrumenten zu versehen. Dass die Chance ausgelassen wurde, um Österreich zu einer internationalen Hochburg der Good Governance zu machen, ist bedauernswert. Dennoch muss bei der Umsetzung und der Feinabstimmung des Haushaltsrechts – die sicherlich noch notwendig sein wird – sichergestellt werden, dass die beschriebene Änderung der Steuerungslogik nicht zu einer Schwächung der demokratischen Kontrolle führt. Das bedeutet aber auch, dass die Strukturreform mit 2013 nicht abgeschlossen ist, sondern nur die ersten Türen zu einer schlagfertigen Verwaltung öffnet. In Zukunft müssen demnach verstärkt Fragen diskutiert werden, die unter den Schlagwörtern „Legitimation” und „Accountability” subsumiert werden, um die darüber hinaus gehenden Erfolge der Reform langfristig nicht zu gefährden.

Besonders der potentiell technokratische Einschlag der Zahlenspiele der berüchtigten „number crunchers“ kann den Legitimationsbedarf sogar erhöhen und sollte möglichst pragmatisch unter Kontrolle gehalten werden. Ob ein Untersuchungsausschuss im Parlament weitergeführt werden soll oder nicht kann und darf ebenso wenig auf Basis eines einzelnen Wirkungsindikators entschieden werden, wie man durch die Anzahl veröffentlichter wissenschaftlicher Arbeiten im Quartal die Qualität der universitären Forschung beurteilen kann. Auch bei der Messung der Zielerreichung können Legitimationsprobleme an den Tag treten, wenn kurz vor Abschluss des Kalenderjahres kurzfristig orientierte Maßnahmen gesetzt werden, die vereinbarten Leistungsziele zu erreichen – denn Verwaltung und Politik sind den BürgerInnen verpflichtet und nicht betriebswirtschaftlichen Kennzahlen.

Aus demokratiepolitischer Perspektive kann man dennoch festhalten, dass die vom Public Management geforderte Konzentration der Parlamente auf wesentliche Entscheidungen dem aktuellen, intransparenten Budgetsystem trotz der Kompetenzumverteilung zulasten der Legislative eventuell überlegen ist. Die Leistungs- und Wirkungssteuerung ermöglicht dabei eine Orientierung an tatsächlich erwünschten Zielen und beseitigt die willkürliche Annahme, dass die im Parlament beschlossenen Inputs auch zu den politisch gewollten Ergebnissen führen. Dass die derzeitige top-down-Situation, in der das Parlament jede Zeile des Bundesvoranschlags abstimmen muss, die Legitimation des Verwaltungshandelns sicherstellt, ist eine Illusion. Vielmehr schaffen die flexibleren Globalbudgets eine buttom-up-Kultur, in der die Dienststellen selbst über die Verwendung ihres Budgets entscheiden können.

Trotz der berechtigten Kritik kann man auch bei den über das Haushaltsrecht hinausgehenden Reformbemühungen nicht von „autoritärer Kundenorientierung“ sprechen, wie Georg Feigl das tut. Die leichtere Zugänglichkeit und Nachvollziehbarkeit von an den BürgerInnen ausgerichtetem administrativem Handeln ist weder autoritär noch widerspricht sie der im nächsten Satz geforderten „Ausrichtung an den spezifischen Stakeholdern”, denn genau das ist das Ziel der BürgerInnenorientierung. Der Einbezug der BürgerInnen kann durch Konsultation (etwa Fragebögen nach der Inanspruchnahme einer Dienstleistung der Verwaltung) erreicht werden und wird durch ein umfassendes Qualitätsmanagement unterstützt, an dem bereits in vielen Dienststellen gearbeitet wird. Da die Kunden- und Dienstleistungsorientierung ohnehin einen gewaltigen Eingriff in die bekannt solide Verwaltungskultur bedeutet, ist das Fehlen partizipativer Elemente in der Einführungsphase nachvollziehbar, wenn auch nicht erfreulich. Gerade bei der Evaluierung und Überarbeitung der eingeführten Instrumente wird es spätestens notwendig, den Miteinbezug der BürgerInnen auszuweiten.

Neue Anforderungen an das Parlament

Ob die Diskussion über Budgetkonsolidierung in der Verwaltung unter dem Schlagwort Verwaltungsreform produktiv ist oder nicht, sei dahingestellt. Jedenfalls aber spiegelt sie das völlige Unverständnis der Politik wider, die Inhalte der tatsächlich schon in Angriff genommenen Reform ohne plumpe Rhetorik zu kommunizieren. Eine Suche nach dem Schlagwort „Verwaltungsreform“ in den stenographischen Protokollen von Nationalratssitzungen des letzten Jahrzehnts liefert Beweise für das fehlende Verständnis vieler MandatarInnen. Das führt dazu, dass das Ausmaß der Reform der Verwaltungsstruktur und -kultur von vielen politischen AkteurInnen unterschätzt und verkannt wird. Ein ernsthaftes Problem stellt in diesem Zusammenhang die Gefahr dar, dass beispielsweise die ParlamentarierInnen auch nach dem Inkrafttreten der zweiten Phase der Haushaltsrechtsreform nicht wissen, was sie mit den neuen Steuerungsinstrumenten anfangen sollen. Gerade das künftige Berichtswesen, von dem die ausgegliederten Einheiten des Bundes (etwa die ASFINAG, die Bundestheater, die Finanzmarktaufsicht oder die Universitäten) schon jetzt Gebrauch machen, erfordern einigermaßen fundiertes betriebswirtschaftliches Wissen. Diese Verrechnungsmethode beinhaltet Gewinn- und Verlustrechnung, Bilanz und Cashflow-Rechnung, während bisher lediglich die um strategische Erläuterungen (beispielsweise in den universitären Wissensbilanzen) ergänzten Ein- und Auszahlungen dokumentiert wurden.

Es gilt daher sicherzustellen, dass die ParlamentarierInnen durch einen Budgetdienst der Parlamentsdirektion Unterstützung bei der Analyse und Verwertung der Informationen bekommen. Nur somit kann verhindert werden, dass der Beschluss des Bundesbudgets, der gerade durch die Wirkungssteuerung in direktem Bezug zu Art und Priorität des staatlichen Handelns steht, auf lange Frist von Menschen dominiert wird, die die betriebswirtschaftliche Logik verstehen und bereit sind, sich damit auseinanderzusetzen. Das könnte die Vielfalt und BürgerInnennähe des Parlaments gefährden und ist demokratiepolitisch vermutlich bedenklicher als das Fehlen partizipativer Elemente.

Steuern durch Wirkungen statt Einsparungen

Ob Einsparungen unweigerlich mit Leistungsverschlechterungen einhergehen, kann man nicht pauschal beurteilen. In vielen Fällen, besonders wenn der altbekannte Rasenmäher über das Budget fahrt, kann aber mit großer Wahrscheinlichkeit davon ausgegangen werden. Jedenfalls muss klar sein, dass Einsparungen weder wichtigstes Ziel noch wichtigstes Mittel einer Verwaltungsreform sein dürfen – denn das ist die bestmögliche und gleichzeitig legitimierte Erfüllung des am Gemeinwohl orientierten Verwaltungshandelns unter der Richtungsvorgabe der vom Volk gewählten Parlamente.

Das Konzept des öffentlichen Managements aber eben gerade darauf ab durch Instrumente wie Kosten- und Leistungsrechnung und unter Zuhilfenahme der doppelten Buchführung von Unternehmen (Doppik, siehe Anhang*) die Informationen über die staatlichen Finanzen transparent und nachvollziehbar zu machen. Die Doppik soll als Grundlage des neuen Berichtswesens dazu führen, dass tatsächliche Einsparungspotentiale offenkundig werden und eine faktenbasierte Steuerung der Verwaltung ermöglicht wird. Die Wirkungs- und Leistungskennzahlen machen von diesen Informationen und von der dadurch ermöglichten Kosten- und Leistungsrechnung Gebrauch, dürfen aber keinesfalls auf reine buchhalterische Größen reduziert werden. Dass dem schlechten Beispiel von einigen Verwaltungen, bei denen tausende undurchschaubare Messgrößen die Ampel eines Computerprogramms rot, gelb oder grün leuchten lässt, im Sinne von Effizienz und Transparenz nicht gefolgt werden darf, ist sowohl offensichtlich als auch Konsens.

Abgesehen davon ist auch einleuchtend, dass Wirkungen nicht nur teilweise schwer zu messen sind, sondern bei schlechter Formulierung auch zu Fehlanreizen oder Leerläufen führen können. Die Implementierung des Gender-Budgeting mit 2013 beispielsweise ist angesichts der weiterhin schlechten Ergebnissen in internationalen Vergleichen des gender gaps zwar hocherfreulich. Allerdings setzt sie auch eine ausreichende Operationalisierung und konsequente Durchsetzung der Wirkungsziele voraus, damit Gender Budgeting nicht ein reines Schlagwort bleibt – ein Urteil, das wohl für die gesamte Wirkungssteuerung gilt.

Schlussfolgerungen

Das neue Haushaltsrecht schafft die Grundlage für einen fundamentalen Kulturwandel in Verwaltung und Politik, der einer Reform der Verwaltung nach der Logik des Public Management die Türen öffnet. Es stellt daher erst den Startschuss für eine pragmatische Modernisierung der Verwaltung dar. Die Herausforderungen bei der Implementierung sind sowohl aus demokratiepolitischer als auch aus wirtschaftlicher Perspektive groß, denn eine durchdachte und intelligente Einführung der neuen Instrumente wird über Erfolg und Misserfolg des Großprojekts entscheiden. Ein Feinschliff und die schrittweise Anreicherung der Verwaltungsprojekte mit Beteiligungsprojekten, die die Legitimation der Verwaltung sicherstellen müssen, wird möglicherweise unumgänglich sein.

Die erhoffte Antwort auf den erhöhten Konsolidierungsbedarf der öffentlichen Haushalte ist die Modernisierung unserer Verwaltung nicht. Die Verwaltungsreform kann aber ein Instrument sein, um die österreichische Verwaltung bei Beibehaltung ihrer momentanen Vorzüge zu einer der effektivsten der Welt zu machen. Damit kann ein wichtiger Grundstein dazu gelegt werden, Österreich zu dem demokratischen Vorzeigeland des 21. Jahrhunderts zu machen, das es angesichts der Ausgangslage eigentlich sein müsste.

*Anhang: Die Eckpunkte und Ziele der Haushaltsrechtsreform Phase II

1. Steuerung durch Wirkungen statt Inputs

Bisher wurden die Verwaltungseinheiten durch Zuweisung von Geld und Personal gesteuert. Die Aufgaben der Verwaltung sind durch das Legalitätsprinzip gesetzlich vorgegeben, diese Inputsteuerung berücksichtigt aber weder die in den Dienststellen erbrachten Leistungen noch deren Wirkungen. Das Fehlen von entsprechenden Indikatoren erlaubt keine systematische Überprüfung von Effizienz und Effektivität. Deshalb beschließt das Parlament in Zukunft nicht mehr detaillierte Ausgabenberechtigungen für einzelne Dienststellen sondern aggregierte Globalbudgets. Wie genau die einem inhaltlichen Schwerpunkt zugeordneten Ressourcen dann verwendet werden ist Sache der Verwaltung, solange die fünf verpflichtenden, operationalisierten Wirkungsziele pro Globalbudget erreicht werden. Mindestens eines dieser Ziele muss im Sinne des so genannten Gender Budgeting auf die faktische Gleichstellung von Männern und Frauen gerichtet sein.

2. Mehr und transparentere Informationen

Das alte Budgetsystem, die Kameralistik, basiert auf Einnamen und Ausgaben. Damit kann die komplexe finanzielle Situation des Bundes nur bedingt dargestellt werden. In Privatunternehmen ist ab einem gewissen Umsatz die doppelte Buchführung anstatt der Einnahmen-Ausgaben-Rechnung verpflichtend, weil sie deutlich mehr Informationen liefert aber dementsprechend aufwendiger ist. So wird auch das Berichts- und Rechenwesen des Staates auf die so genannte doppische Veranschlagungs- und Rechnungssystem (Doppik) nach Vorbild der doppelten Buchführung umgestellt. Es enthält weiterhin Informationen über die Einnahmen und Ausgaben, aber auch über das Vermögen (im Grunde genommen eine Auflistung von Besitz und Schulden) und eine Ergebnisrechnung (z.B. wie viel bezahlt der Staat im Monat an Zinsen, macht ein ausgegliedertes Unternehmen Verluste oder Gewinne etc.).

Letztere erleichtert auch die Einführung einer so genannten Kosten- und Leistungsrechnung – ein Rechensystem, bei der vorhandene Daten dazu verwendet werden, um Kennzahlen für spezifische Fragestellungen zu errechnen um damit Entscheidungsprozesse zu unterstützen oder die Zielerreichung zu überprüfen. Zudem führt das neue System potentiell zu mehr Transparenz und erleichtert die Konsolidierung unterschiedlicher Konten (beispielsweise verwenden die ausgegliederten Unternehmen dieses System schon lange und können jetzt sinnvoller in den Bundeshaushalt gerechnet werden). Dass die zusätzlichen Informationen nicht nur einer kleinen Elite von Führungskräften in der Verwaltung nützen, sondern auch das Urteilsvermögen der breiten Öffentlichkeit verbessern, ist eine nicht zu unterschätzende Herausforderung.

Die Doppik als öffentliches Rechensystem wurde als internationaler Trend vielfach kritisiert, etwa aufgrund der grundsätzlichen Gewinnorientierung – was etwa soll das monetäre Ergebnis der Bundestheater-Holding GmbH aussagen? Während der große Aufwand bei der Einführung und der radikale Einschnitt in die Budgetlogik berechtigte Bedenken sind, ist die Doppik nicht grundsätzlich inkompatibel mit der Gemeinwohlorientierung des Staates. Einerseits wird versucht, die Besonderheiten der öffentlichen Verwaltung, etwa mit den (selektiv übernommenen) internationalen Buchführungsstandards für den öffentlichen Bereich (IPSAS), zu berücksichtigen. Diese werden von einer internationalen Vereinigung von WirtschaftsprüferInnen herausgegeben und tragen durch ihre Ähnlichkeit zu den IFRS (ihrem Pendant im Privatbereich) und die Orientierung am angelsächsischen Rechtsverständnis nur bedingt dazu bei. Andererseits sind die zusätzlichen, im Grunde zweckneutralen, Informationen notwendig, um eine transparente und faktenbasierte Überprüfung der operationalisierten Ziele zu ermöglichen.

3. Flexibilisierung

Die Ausweitung des Einsatzes von Globalbudgets bringt neben der größeren Eigenverantwortung der Dienststellen mit der Möglichkeit der Bildung von Rücklagen eine wichtige Flexibilisierung mit sich: Was am Ende des Jahres nicht ausgegeben wurde, kann in Rücklagen gebunden werden und in der nächsten Budgetperiode verwendet werden. Damit soll dem so genannten Dezemberfieber, also der Verschwendung von übrig gebliebenen Mitteln, die ansonsten Verfallen würden, entgegengewirkt werden. Dieses System ist in den vergangenen Jahren in einem Pilotprojekt, den 18 so genannten Flexieinheiten, ausprobiert worden und hat neben positiven Ergebnissen gezeigt, dass die Flexibilisierung nur unter bestimmten organisationalen Voraussetzungen sinnvoll ist.

Referenzen und weiterführende Literatur

Bundeshaushaltsgesetz 2013 (2009).

BMF. (2009). Handbuch Wirkungsorientierte Haushaltsführung.

BMF. (2010). 2. Etappe der Haushaltsrechtsreform.

Budäus, D. (2002). Operatives und strategisches Verwaltungscontrolling im aktuellen Reformprozess des öffentlichen Sektors. Controlling, Heft 4/5, 205-211.

Hammerschmid, G., Egger-Peitler, I., & Höllerer, M. A. (2008). Evaluierung des Instruments der Flexibilisierungsklausel. Wien: BKA.

Mader, K. (2010). Gender Budgeting: Geschlechtergerechte Gestaltung von Wirtschaftspolitik. Informationen zur Politischen Bildung, 33, 44-49.

Nullmeier, F. (2005). Output-Steuerung und Performance Measurement. In B. Blanke, S. Bandemer, F. Nullmeier & G. Wewer (Hrsgb.), Handbuch zur Verwaltungsreform (pp. 431-444). Wiesbaden.

Rossmann, B. (2009). Bundesstaats- und Verwaltungsreform: Kein Allheilmittel zur Sanierung der Staatsfinanzen. Kurswechsel, 4, 102-111.

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