Normung: das verwahrloste Politikfeld

Felix Faltin* beleuchtet die Hintergründe wie Normen in Österreich zu Stande kommen. Normalerweise geschieht dies abseits der öffentlichen Aufmerksamkeit. Der jüngste Entwurf für eine Norm zur Textgestaltung in der von der Verwendung des Binnen-I abgeraten wird, änderte dies schlagartig und verdeutlicht die politische Brisanz von Normen auch abseits der Sprache.

Das Binnen-I ist nur die Spitze des Eisbergs

Am 4. April tagte das Komitee ON 045 ‚Büroorganisation und schriftliche Kommunikation‘ des Austrian Standards Institute (ASI, früher bekannt als Normungsinstitut) zum Beschluss einer „Richtlinie für die Textgestaltung“, dem ÖNORM Entwurf A 1080. Dieser Entwurf rückte zuletzt aufgrund seiner paleolinguistischen und antifeministischen Empfehlungen ins Rampenlicht  und wurde unter anderem von AK, ÖGB, SPÖ und ÖH heftig kritisiert und von vielen Kommentator_innen als zivilisatorischer Rückschritt bezeichnet.

In der Sitzung am 4. April wurde die Entscheidung über den Normentwurf vertagt. Laut Presseauskunft des ASI sollen sämtliche Personen und Organisationen, die zum umstrittenen Entwurf eine Stellungnahme abgegeben haben, zu einem Runden Tisch eingeladen werden. Ein Termin für dafür steht noch nicht fest. Es bestehe aber kein Grund zur Aufregung. Der Beschluss einer neuen ÖNORM bedürfe „ohnehin Einstimmigkeit“ und es sei auch möglich „den Passus mit dem Binnen-I wegzulassen oder einen Alternativentwurf zu erarbeiten.“

Sollte das Komitee nach dem runden Tisch entscheiden, den Beschluss der ÖNORM abzulehnen oder maßgeblich zu überarbeiten, wäre das eine normungspolitische Sensation. Formal ist es möglich, praktisch aber kaum umzusetzen. Einstimmigkeit ist zum Beschluss der Norm nämlich nicht nötig: es reicht eine einfache Mehrheit im Komitee. Änderungen hingegen bedürfen der Zustimmung einer Dreiviertelmehrheit. Es reicht also ein Viertel der Stimmen, um Änderungen zu blockieren.

Wenn es gelingt, den Entwurf zu ändern, dann nur weil der Druck bei einzelnen handelnden Personen in den letzten Wochen durch die mediale Aufmerksamkeit und öffentliche Empörung zu groß wurde. Wahrscheinlicher ist, dass der tausendfach durchgespielte Regelfall eintritt und die Norm unverändert beschlossen wird: in einem Gremium, dessen Mitglieder, die sich entweder selbst nominiert haben oder unbekannte Auftraggeber_innen vertreten und daher niemandem Rechenschaft schulden, geheim sind, dessen Geschäftsordnung und Verfahrensregeln demokratische Standards nur formal erfüllen, dessen Arbeitsweise und Arbeitsinhalte für die Öffentlichkeit weitgehend undurchsichtig sind, und in dem es aufgrund dieser Faktoren dem Zufall überlassen bleibt, ob ein Ausgleich zwischen privaten und öffentlichen Interessen erfolgt.

Dass Entscheidungen auf diese Art getroffen werden, ist demokratiepolitisch bedenklich und liegt daran, dass Normung ein verwahrlostes Politikfeld ist. Das politische Interesse an Normung ist in Österreich relativ neu und entstammt vor allem den Diskussionen über eine „Normenflut“ im Bauwesen, die öffentliche und geförderte Bautätigkeiten unnötig verteuern.

Diese Debatte ist wichtig, greift aber zu kurz. Der Normentwurf A 1080 zeigt, dass die Bedeutung von Normung weit über den Baubereich hinausgeht. Wie öffentliche und politische Interessen in der Normung durchgesetzt werden können, ist eine demokratiepolitische Frage. Ob und wie darauf politischer Einfluss geübt wird, ist eine strategische und wirtschaftspolitische Frage. Das aktuelle Regierungsprogramm sieht vor, dass diese Fragen demnächst mit einer Normungspolitischen Strategie beantwortet werden soll. Öffentliche Diskussion darüber gibt es kaum. Normung ist auch ein stark europäisiertes Politikfeld – das Vorfeld der Europawahl ist also ein guter Zeitpunkt, diese Diskussion zu beginnen. An dieser Stelle daher ein Dank an das Binnen-I.

 

Was sind Normen?

Die Europäische Kommission definiert Normen als „auf freiwilliger Basis anzuwendende Dokumente, in denen technische oder die Qualität betreffende Anforderungen festgelegt sind, denen bereits bestehende oder künftige Produkte, Produktionsverfahren, Dienstleistungen oder Verfahren entsprechen können. Sie sind das Ergebnis der freiwilligen Zusammenarbeit von Industrie, Behörden und anderen Interessengruppen, die im Rahmen eines Systems zusammenarbeiten, das auf Offenheit, Transparenz und Konsens gründet.“ Es gibt also wenig, was nicht genormt werden könnte.

Normen können sehr nützlich sein. Sie bauen durch Vereinheitlichung und Harmonisierung technische Handelsbarrieren ab. Dadurch können österreichische Liftanlagen auch in Norwegen verkauft werden. Im Idealfall bilden Normen auch fachliche Best-Practices ab und fördern dadurch Innovation, Wissenstransfer und die Kompatibilität zwischen Produkten. Genormte Bauteile, von Schrauben bis zu Mikrochips, erleichtern arbeitsteilige Massenproduktion. Sie dienen auch der Risikominimierung und Sicherheit. Es ist gut, dass OP-Räume Europaweit ähnliche Hygienestandards erfüllen müssen. Für die Industrie ist Normung natürlich auch, in den Worten der Normungsexpertin Elisabeth Schlemmer, „Verkaufsvorbereitung“. Unternehmen versuchen ihre zukünftigen Technologien als Industriestandard zu etablieren und dadurch Absatzmärkte zu verteidigen.

Standards und Normen müssen nicht angewendet werden, entfalten für private und staatliche Akteur_innen aber de facto eine starke Verbindlichkeit. Immer mehr Gesetzgebung bezieht sich auf Normen, die etwa in Haftungsfragen auch vor Gericht als Entscheidungsgrundlage herangezogen werden. Die Einhaltung von Normen ist auch aus Wettbewerbs-, Qualitäts- und Compliance-Gründen Pflicht. Kein privates oder öffentliches Krankenhaus kann es sich leisten, OP-Geräte zu verwenden, die nicht den aktuellen Normen entsprechen. Das juristische Risiko wäre schlichtweg zu groß.

 

Wie entstehen Normen?

Österreichische Normen werden in den Komitees und Arbeitsgruppen des ASI und anderer Normungseinrichtungen erarbeitet und von diesen veröffentlicht. Stark im Wachstum begriffen sind auch Europäische Normen, die in Ausschüssen der Europäischen Normungsinstitutionen (z.B. dem Europäischen Komitees für Normung) angenommen werden und Europaweit gelten.

Normung funktioniert überall nach ähnlichen Regeln. Anträge auf Entwicklung oder Änderung einer Norm werden an Fachkomitees gestellt, die diese bewerten. Wird ein Vorschlag für eine nationale Norm angenommen, werden „betroffene Interessent_innen“ vom ASI zur Mitarbeit in einer Arbeitsgruppe eingeladen. Nach der Bearbeitung wird der Norm-Entwurf dem zuständigen Fachkomitee (z.B. dem Komitee für ‚Büroorganisation und schriftliche Kommunikation‘) rückübermittelt. Dort muss er ohne Gegenstimmen beschlossen werden um zur öffentlichen Stellungnahme zu gelangen. Enthaltungen werden laut diesem „Konsensprinzip“ nicht berücksichtigt und Vetos sind verpönt, wodurch es immer zum einstimmigen Konsens kommt. Je nach Beschluss wird die Norm veröffentlicht, überarbeitet oder zurückgestellt.

In den Komitees und Arbeitsgruppen kann auf nationaler Ebene jede Person mitarbeiten, die sich zur Mitarbeit anmeldet, zugelassen wird und einen Mitgliedsbeitrag von €450 zahlt. Die meisten Expert_innen kommen aus Unternehmen, der Verwaltung, Wissenschaft oder Zivilgesellschaft. In Österreich ist die öffentliche Hand relativ stark vertreten. Auf europäischer Ebene und in anderen Wirkungsbereichen sind private Teilnehmer_innen in der Regel übermächtig.

Durch die Einbeziehung von Expert_innen aus Forschung und Wirtschaft können Vorschriften theoretisch schneller und anwendungsorientierter entstehen als im klassischen Verwaltungsprozess. Behörden können dadurch schneller auf technologischen Wandel reagieren und müssen nicht erst mühsam Wissen über jene Aktivitäten erarbeiten, die sie regulieren sollen.

 

Normung als europapolitische Agenda

Dass Normen heute gesetzesartige Wirkung entfalten, ist Ergebnis eines neoliberalen europäischen Regulierungsmodells. Der New Approach institutionalisiert seit 1985 eine Trennung der Verantwortungen in der europäischen Regulierung, zwischen Regulatoren, die Mindestanforderungen vorgeben, und Normungsorganisationen, die die Details zur Erreichung dieser Anforderungen erarbeiten. Die Expertise dafür liefern betroffene Akteure, die sich durch die stärkere Einbindung an die vereinbarten Regeln gebunden fühlen sollen – freiwillig.

Aus Sicht der Kommission sollen Europäische Normen Rechtsvorschriften ergänzen. Dennoch bewirkt Normung eine Privatisierung und Entpolitisierung eines staatlichen Primats, mit teilweise fragwürdiger Legitimation durch formal-demokratische Abläufe und einer technischen Rationalität der Regelsetzung. Ziel des Systems ist es, Politikprobleme mit Marktinstrumenten zu lösen und Entscheidungen verstärkt nicht-staatlichen Akteuren zu überantworten.

Die Kommission möchte dieses Modell ausbauen. In der „strategischen Vision der Normung bis 2020“ wird verkündet, dass  Normung in Zukunft „in viel mehr Bereichen als heute“ eine zentrale Rolle spielen soll. Diese Zielsetzung ist auch in den jährlichen Arbeitsprogrammen für Europäische Normung ersichtlich, die in jedem erdenklichen Politikbereich eine weitreichende Liste von Themen für Normung vorschlägt. Besonders der Dienstleistungssektor soll in den nächsten Jahren verstärkt dem europäischen Normungsregime unterworfen werden.

 

Inhaltliche und fiskalische Auswirkungen von Normung

Normung als Regulierungsansatz verursacht in seiner derzeitigen Ausprägung inhaltliche und fiskalische Probleme. Einerseits treibt Normung oft seltsame inhaltliche Blüten, wie der Entwurf zur ÖNORM A 1080 zeigt.

Offensichtlich kritikwürdig sind jedenfalls die Empfehlungen in Kapitel 7 zum Binnen-I („Großbuchstaben sind in der Rechtschreibung seit jeher nur Wortanfängen vorbehalten. Das sog. „Binnen-I“ ist durch keine Rechtschreibregelung gerechtfertigt und daher zu vermeiden“) und zur Schreibweise von akademischen Graden („In der gültigen Rechtschreibung wird das Ende einer Abkürzung durch einen Punkt signalisiert. Daher ist es regelwidrig, wenn nach dem Abkürzungspunkt ergänzende Zeichen angefügt werden, z. B. Dr.ⁱⁿ oder Mag.^a. Schreibweisen dieser Art sind daher zu unterlassen.“). Diese Empfehlungen fallen klar hinter gesellschaftspolitische Konsenspositionen und Beschlusslagen zurück.

Charakteristisch auch die Politikgestaltung unter dem Deckmantel pseudowissenschaftlicher Rationalität. Für die Vorsitzende des Komites ON 045  ist das Binnen-I ein „ideologisches Programm im Gewand der Wissenschaft. Wissenschaft hat kritisch, objektiv und wertneutral zu sein.“  Leider ist dieses positivistische Verständnis einer werteneutralen Wissenschaft ein ebenso ideologisches, aber rückwärtsgewandtes Programm.

Der Rest der 92-seitigen Richtlinie ist, wie bei vielen technischen Normen, über weite Strecken bestenfalls kafkaesk. Beispiele sind Empfehlungen in Kapitel 17 zum Einsatz von Kürzeln wie „cu“ oder „thx“ in geschäftlichen SMS („Bei firmeninterner SMS-Kommunikation können Kürzel der genannten Art verwendet werden – gegenseitiges Einverständnis vorausgesetzt.“) und in Kapitel 13 zu möglichen Faltarten für A4-Blätter („Bei einfacher Faltung wird das Blatt auf A5 halbiert, bei Kreuzfaltung auf A6 geviertelt.“). Diese Beispiele sind auf andere Bereiche übertragbar. Es werden vielfach Bereiche normiert die entweder keiner oder keiner so detaillierten Regelung bedürfen, oder woanders geregelt wurden.

Für die öffentliche Hand wie auch für KMUs und zivilgesellschaftliche Organisationen birgt Normung auch ein finanzielles Risiko. Der Zugriff auf Normen kostet Geld, und in Österreich auch die Mitarbeit an der Normung. Wichtiger ist, dass Normen und Standards die Kosten öffentlicher Leistungserbringung massiv erhöhen können. Bei der Schaffung, Beschaffung, Wartung, oder Modernisierung öffentlicher Infrastruktur und Dienstleistungen bestehen starke Anreize und Sachzwänge, gültige Standards und Normen anzuwenden. Dieser Effekt ist quantitativ schwer messbar, die Praxis zeigt aber, dass von Standards und Normen vor allem im kommunalen Bereich ein erheblicher Kostendruck ausgeht. Öffentliche Finanziers sind bei Beschaffungen und Investitionen durch die gültige Normenlage oft gezwungen, Innovationszyklen der Industrie zu übernehmen und teure Fachexpertise zuzukaufen, um die Compliance mit Normen sicherzustellen.

 

Demokratiepolitische Probleme der Normung

Das Beispiel der ÖNORM A 1080 zeigt auch, dass Normung demokratiepolitisch problematisch sein kann, denn offizielle Bekenntnisse zu Transparenz, Unparteilichkeit und Offenheit werden in der Praxis selten gelebt.

An Normung können offiziell alle Personen mitarbeiten, die an einer Materie „Interesse“ und Expertise haben. De facto wird Normgestaltung oft kleinen, wenig repräsentativen Gruppen von selbsternannten Expert_innen  überlassen. Die Vorsitzende des Komites ON 045 ist etwa langjährige Chefredakteurin einer Bürofachzeitschrift und Trainerin am WIFI. Das qualifiziert sie für Vieles, nicht aber zum Aushebeln von Gender Mainstreaming. Dennoch ist sie in doppelter Hinsicht eine positive Ausnahme: erstens ist sie eine von nur wenigen Frauen, die in Normungsgremien arbeiten oder sogar Vorsitz führen; zweitens hat sie im Gegensatz zu vielen privaten Teilnehmer_innen kein offensichtliches Geschäftsinteresse an der Normungsarbeit.

Normung leidet auch an mangelhafter Transparenz. Wer in welchen Gremien in wessen Interesse handelt, wird unter dem Vorwand des Datenschutzes verheimlicht. Anstatt damit Delegierte vor Lobbyismus zu schützen, werden Industrievertreter_innen geschützt, die schon längst in den für sie relevanten Gremien tätig sind. Selbst neue, zaghafte Verpflichtungen zur Bekanntgabe der juristischen Personen, die Teilnehmende in Komitees und/oder Arbeitsgruppen nominieren, werden etwa für das Komitee ON 045 aktuell nicht erfüllt.

Viele weitere Faktoren verursachen trotz formaler Gleichstellung aller Akteure im Normungswesen faktisch massive Ungleichstellungen. Öffentliche Delegierte haben im Gegensatz zu ihren privaten Pendants nur selten strategische Zielvorgaben für die Arbeit in Normungsgremien. Sie haben auch größere Zielkonflikte: Beamt_innen müssen zwischen Sicherheitsaspekten und den wirtschaftlichen Interessen der öffentlichen Hand abwägen. Industrievertreter_innen müssen nur Umsatz steigern. Industrievertreter_innen sind in der Regel auch besser mit Ressourcen und Information ausgestattet als ihren öffentlichen Gegenspieler_innen.

 

Wie geht’s weiter mit der ÖNORM A 1080?

Wird also die ÖNORM A 1080 beschlossen oder verändert? Formal ist eine Ablehnung oder Änderung möglich. Das ASI versichert, das die ÖNORM A 1080 ohne breiten Konsens nicht beschlossen werden kann. In einer  Stellungnahme heißt es: „Bei der Vielfalt der Kommentare ist davon auszugehen, dass der Entwurf in seiner derzeitigen Form nicht als ÖNORM publiziert werden kann. Wahrscheinlicher ist, dass das Komitee einen zweiten Entwurf ausarbeiten wird … . Es besteht ebenso die Option, dass jene Passagen, die zu den zahlreichen Stellungnahmen geführt haben, komplett aus dem Dokument herausgenommen werden.“

Faktisch ist das kaum möglich. Laut der Geschäftsordnung des ASI müssen die in den letzten Wochen eingegangenen 1.395 Stellungnahmen zwar im Komitee beraten werden. Ausnahmsweise gibt es dazu auch einen runden Tisch. Änderungen, etwa zur Streichung der Binnen-I Passagen, brauchen aber die Zustimmung von drei Viertel der anwesenden Komiteemitglieder. Nachdem die Stellungnahmen behandelt wurden, kann die ÖNORM mit einfacher Mehrheit beschlossen oder der erneuten öffentlichen Stellungnahme zugeführt werden.

Die Beteuerungen des ASI sind daher regeltechnisch nicht fundiert. Die Norm kann mit einfacher Mehrheit beschlossen werden. Die angesprochene „Konsenspflicht“ wirkt eher gegen Änderungen als dafür. Diese müssen nämlich von drei Viertel der anwesenden Komittemitglieder beschlossen werden. Logischerweise reicht also ein Viertel der Stimmen, um Änderungen abzulehnen! Es ist zugleich sehr unwahrscheinlich, dass drei Viertel der Stimmberechtigten die Änderungen annehmen. Keine dieser Personen legte vor der Veröffentlichung des Entwurfs ein Veto ein. Das ist auch wenig überraschend: Vetos sind eine absolute Seltenheit und werden aus Angst vor Nachteilen in der späteren Zusammenarbeit vermieden. Außerdem dürfen Delegierte, die schon in der Arbeitsgruppe für den Normentwurf gestimmt haben, laut Geschäftsordnung ihr Abstimmungsverhalten im Komitee nicht mehr ändern (§ 12.5.2). Die Öffentlichkeit erfährt über diese Vorgänge in der Regel wenig:  die Behandlung der Stellungnahmen sind laut Geschäftsordnung vertraulich (§ 3.6). Der runde Tisch wäre hier eine einmalige Ausnahme.

Wieso glaubt das ASI also, dass die Norm geändert wird? Vielleicht wird sie unter Verweis auf juristische Widersprüche zu bestehenden Gesetzen zurückgezogen. Oder das ASI übt informell Druck auf die Vorsitzführung aus. (Ohne Druck wird es nicht gehen, denn auf die Frage, ob das Binnen-I bleibt, meinte die Vorsitzende: „Ich hoffe nicht. Denn es wird uns von gewissen Kreisen politisch oktroyiert.“) Zuletzt bliebe auch noch den Verfasser_innen von abgelehnten Stellungnahmen, nach dem unverbindlichen runden Tisch, der Gang zur Schlichtungsstelle des ASI. Dort entscheiden dann drei vom ASI bestellte Personen.

Wenn es also zu Änderungen kommt, dann nur als Ausnahme, wegen der politischen Brisanz der ÖNORM A 1080. In tausenden anderen Fällen wäre der Beschluss einer Norm mit den vorhandenen Mechanismen und Regeln kaum aufzuhalten.

 

Ausblick

Die ÖNORM A 1080 ist ein besonders skurriler aber in seiner Entstehungsgeschichte typischer Fall. Unabhängig davon, ob sie beschlossen wird, bedarf es in der Normung grundliegender Reformen. Die Umsetzung des marktorientierten Regulierungsansatzes, ausgehend von europäischer Ebene seit 1985, hat zu einer Aufgabe inhaltlicher Ergebnisverantwortung durch staatliche Akteure geführt, aber zu keiner korrespondierenden Aufnahme von Prozessverantwortung im Normungswesen. Also „steering, not rowing“, aber ohne steering.

Auf kommunaler und regionaler Ebene müssen besonders öffentliche Akteure lernen, ihre Interessen besser in Normungsgremien durchzusetzen. Dazu gehört die Formulierung von strategischen Zielen ebenso wie die Befähigung von öffentlichen Delegierten und der Mut, gelegentlich Vetos auszuüben.

Auf nationaler Ebene stehen in Österreich Weichenstellungen bevor. Von Vielen unbemerkt sieht das aktuelle Regierungsprogramm die „Schaffung einer österreichischen Normenstrategie“ und die Überarbeitung des Normengesetzes vor, mit einem Schwerpunkt auf der Kontrolle von Normungsprozessen. Das ist der richtige Ansatz, denn Politik und Verwaltung können nur Einfluss ausüben, wenn es eine Zielrichtung gibt.

Ein Negativbeispiel gibt es auch schon. Das Normungspolitische Konzept der deutschen Bundesregierung, das Normung vor allem Industrie- und Exportpolitischen Zielen unterordnet. Normung dient dabei vor allem als Hebel zur Öffnung neuer Märkte. Es ist zu erwarten, dass auch die österreichische Industrie sich massiv für dieses Modell einsetzen wird.

Eine österreichische, sozialdemokratisch geprägte Normungsstrategie sollte im Gegensatz dazu demokratische Aspekte, insbesondere Transparenz und die faktische Gleichstellung von Normungsteilnehmer_innen, betonen. Außerdem sollten die Bedürfnisse der öffentlichen Hand bei der Schaffung von Normen und der Finanzierung von ihren Auswirkungen über die exportpolitischen Interessen der Industrie priorisiert werden. Das bedeutet eine Abkehr vom Verständnis des ASI als absolut „neutraler Plattform“. Neutralität gegenüber ungleichen Machtverhältnissen bedeutet  die Fortsetzung von Ungleichheit. Kurzum: Normung muss dringend repolitisiert werden.

Dieselbe Diskussion muss auch auf Europäischer Ebene geführt werden, wo Normung fest im Griff  großer Konzerne und Industrieverbände ist. Die Intransparenz und ungleiche Kräfteverteilung in Normungsgremien ist hier noch dramatischer als auf nationaler Ebene. Die Inhalte der Normung verbreitern und vertiefen sich laufend, auch in Kernbereichen der staatlichen Daseinsvorsorge. Diese Dynamik gehört politisch gesteuert und gebremst. Es braucht daher nicht weniger als einen radikalen Richtungswechsel in der europäischen Normungspolitik, besonders auf Ebene der Kommission. Normung wird auf mittlere Frist weiterhin ein technokratisches Politikfeld bleiben, aber die Politik muss wieder lernen, sich einzumischen.

 

* Felix Falitin ist SPÖ Mitglied der Sektion 2 im 7. Wiener Gemeindebezirk