Leonhard Dobusch

Die Schweizer Volksabstimmung ist vor allem ein Lehrstück über die Grenzen direkter Demokratie. Sie reiht sich ein in die traurige Serie von Abstimmungen über die sogenannte „Homo-Ehe“ in zahlreichen US-Bundesstaaten – allen voran die Abstimmung über „Proposition 8“ 2008 in Kalifornien, mit der die bereits erlaubte Eheschließung für gleichgeschlechtliche Paare wieder verboten wurde. Was ist das für eine Demokratie, in der die Mehrheit über die Rechte einer Minderheit befragt wird?

„Demokratie ist die Entscheidungsfähigkeit der Mehrheit unter Berücksichtigung der Minderheit,“ hat Heide Schmidt einmal formuliert. Genau diese „Berücksichtigung der Minderheit“ ist es, die in aufgeklärt-demokratischen Systemen auch gegen noch so überwältigende, parlamentarische oder basisdemokratische Mehrheiten verteidigt und geschützt werden muss. Denn was Karl Popper in „Die offene Gesellschaft und ihre Feinde“ für Freiheit postuliert hat, gilt auch für Demokratie: ihre Beschränkung ist Bedingung ihrer Existenz.

Demnach muss die Freiheit des Einzelnen begrenzt werden, um in mit Hilfe des Rechtsstaats die Freiheit des Einzelnen gegen das „Recht des Stärkeren“ zu verteidigen. Demokratie wiederum wird auch erst durch ihre Begrenzung mehr als eine bloße „Diktatur der Mehrheit“: Volksherrschaft ohne Gewaltenteilung und ohne demokratisch unantastbare Grund- und Menschenrechte ist Demokratur, oder wie die alten Griechen zu sagen pflegten: Ochlokratie.

Dass auch abseits einer schrankenlos-direkten Demokratie die Durchsetzung von Minderheiten- und Menschenrechte noch schwer genug sein kann, dafür ist wiederum Österreich ein gutes (Negativ-)Beispiel: Über 30 Jahre ist der Kärntner Ortstafel-Sturm nun her, zweisprachig sind heute immer noch die allerwenigsten Ortstafeln in den betroffenen Regionen. Aber nicht nur in Kärnten haben Menschenrechte und Religionsfreiheit einen schweren Stand: Als „Völlig unverständlich“ bezeichnete beispielsweise der oberösterreichische Landeshauptmann und Ex-Religionslehrer Josef Pühringer das Urteil des Europäischen Menschenrechtsgerichtshofs, der Kreuze in Schulklassen als Verstoß gegen die Trennung von Staat und Kirche verurteilt hat.

Wenn es etwas Gutes gibt an der Schweizer Abstimmung über das Minarettverbot, dann dass das Ergebnis eindrucksvoll demonstriert hat, wie dünn und brüchig die Fassade von Zivilisation und Freiheit tatsächlich ist. Und sie zeigt, dass die auch von vielen Linken wie dem Publizisten Christian Felber (z.B. jüngst in einem Streitgespräch mit Christian Ortner) geforderte, direktere Demokratie keineswegs automatisch „mehr“ oder sogar „bessere“ Demokratie bedeuten muss.

Leonhard Dobusch*

Die österreichische Bundesverfassung erlaubt dem Bundespräsidenten nur eine wichtige Handlung ohne Vorschlag und damit aus freien Stücken vorzunehmen: Die Ernennung (oder Entlassung) der Bundskanzlerin. Schon für die Ernennung der restlichen Regierungsmitglieder ist er dann auf deren Vorschläge angewiesen. Auch den Nationalrat kann der Bundespräsident (nur) auflösen, indem er den Umweg über eine Kanzlerin nimmt, der ihm ebendiese Auflösung empfiehlt.

Einer auf diesem Wege ernannten Regierung sowie einzelnen Regierungsmitgliedern kann der Nationalrat dann zwar das Misstrauen aussprechen, die Ernennung selbst aber kann er nicht verhindern. Im Unterschied zu Deutschland ist in Österreich ein „konstruktives Misstrauensvotum“, bei der gleichzeitig mit der Abwahl des Regierungschefs eine Nachfolgerin gewählt wird, nicht vorgesehen: Gänzlich ohne Mitwirkung des Bundespräsidenten geht es also nicht.

Auf Machtbalance ausgelegt?

Formal betrachtet ist die österreichische Verfassung damit auf Machtbalance ausgelegt: Der Präsident kann seine Regierung nicht gegen das Parlament durchsetzen. Das Parlament aber auch keine Regierung ohne Präsidenten wählen. In der österreichischen Realverfassung spiegelt sich diese Pattsituation bislang in keinster Weise wider. Die eigentlich sehr starke Stellung des Präsidenten ist trotz dessen Volkswahl nicht erkennbar. Nur einmal – die berühmte Minderheitsregierung Kreiskys – wurde eine Regierung ohne eindeutige Parlamentsmehrheit angelobt.

Grund für die Dominanz des Parlaments ist nicht zuletzt der historische Glaube der österreichischen Sozialdemokratie, alles Gute komme vom Parlament: In letztlich vergeblicher Erwartung einer absoluten Parlamentsmehrheit kämpfte die Sozialdemokratie in der Ersten Republik für das Primat des Nationalrats. Von dessen Mehrheit sollte alle Macht ausgehen, Gewaltenteilung zwischen Exekutive und Legislative schien Otto Bauer und seinen Parteigenossen ein „bürgerliches“ Konzept zu sein. Dieses Vertrauen ins Parlament war schon immer und bestenfalls naiv: So zentral das Mehrheitsprinzip für die Demokratie, so sehr hat die Geschichte gezeigt, dass auch Massen und damit Mehrheiten irren können. Alle Macht der Mehrheit ist dementsprechend „Demokratur“, die Diktatur der Mehrheit. Grundrechte, qualifizierte Mehrheiten und eben auch die Gewaltenteilung sind die verfassungsgesetzlichen Vorkehrungen gegen diese Gefahr.

Aber auch die in der Verfassung angelegte, starke Stellung des Parlaments ist nur eine Schimäre, die Realverfassung hier ebenfalls eine andere. Dank Klubzwang und Listenwahlrecht ist der österreichische Nationalrat ein Parlament ohne Parlamentarismus, das seine formale Macht vollständig an die Regierung delegiert und so zur Abstimmungsmaschine degeneriert. Das Primat des Parlaments bedeutet in der österreichischen Realität alle Macht für die Regierung und somit den von ihr dominierten Parteien.

Realverfassung ändern!

Bleibt die Frage, warum sämtliche Debatten in österreichischen Feuilletons anlässlich der Gefahr „italienischer Verhältnisse“ nur um gleichermaßen grundlegende wie unrealistische Vorschläge wie die Einführung eines Mehrheitswahlrechts kreisen. Dabei wäre es doch viel naheliegender, es vor einer Änderung der Formalverfassung vielleicht einmal mit Änderungen der Realverfassung zu versuchen: Warum soll der Bundespräsident nicht eine Frist von zwei Monaten für Regierungsverhandlungen setzen und danach entweder eine Koalitions- oder eben eine Minderheitsregierung seiner Wahl angeloben? Natürlich kann diese vom Nationalrat danach jederzeit gestürzt werden, aber noch vor Ablauf der ersten 100 Tage im Amt müsste sich im Parlament dafür auch erst ein mehrheitsfähiger Anlass finden. Aber selbst wenn, es bliebe dem Präsidenten unbenommen, einen neuen Anlauf zu wagen. Und wer sagt denn, dass die Parlamentsfraktionen nicht sogar Gefallen an einer gewachsenen Bedeutung in Zeiten ohne Koalitionsvereinbarung und mit wechselnden Mehrheiten finden könnten? Würde nicht paradoxerweise die stärkere Rolle des Präsidenten, der seine Regierung ernennt, auch den Nationalrat aufwerten? Ein wenig mehr Parlamentarismus würde dem österreichischen Parlament gewiss nicht schaden.

Eine Änderung der Realverfassung könnte wie folgt aussehen: Solange sich keine stabile Koalitionsmehrheit zusammenfindet, obliegt es dem Bundespräsidenten ein „Kabinett der besten Köpfe“ anzugeloben. Das Parlament spricht der gesamten Bundesregierung erst dann das Misstrauen aus, wenn es eine stabile Koalitionsmehrheit gibt. Im Übrigen gilt die Formalverfassung: einzelnen MinisterInnen wird dann das Misstrauen ausgesprochen, wenn ebendieses – zum Beispiel als Ergebnis eines Untersuchungsausschusses – begründet ist. Gesetzesvorschläge werden nicht nur abgenickt, sondern im Parlament debattiert, verhandelt und abgestimmt. Die bisherige exekutive und legislative de facto Alleinherrschaft der Bundesregierung könnte durch dieses Zusammenspiel von Parlament und Präsident an die de jure intendierte Verfassungssituation herangeführt werden. Utopisch? Vielleicht. Realistischer als ein Mehrheitswahlrecht aber allemal.

*Der Beitrag ist als leicht adaptierte Fassung unter dem Titel “Mehr Parlamentarismus ins Parlament” am 29.10.2008 in der Tageszeitung “Die Presse” erschienen.